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韩玉惠:城镇化建设中如何规范农村土地承包经营权的流转
浏览次数:273发布时间:2018-06-29 15:55

土地承包经营权流转是优化配置土地资源,发展土地适度规模经营,提高土地的集约化经营水平,促进农业和农村经济持续稳定发展的有效途径。近年来,随着统筹城乡建设和现代农业发展的快速推进,农村土地承包经营权流转步伐日益加快,一方面促进了“三农”工作的持续发展,另一方面由于农地征用补偿、无序流转、历史遗留问题等原因引发了大量的矛盾纠纷,一定程度上影响了农村社会的和谐、稳定和发展。本文通过分析目前农村土地流转实践过程中面临的困境,提出规范农村土地承包经营权流转的对策建议。

 

一、农村土地承包经营权流转的概念及特征

(一)农村土地承包经营权流转的概念

根据《农村土地承包法》、《物权法法规标题中华人民共和国物权法制定机关全国人民代表大会效力等级法律公布日期2007.03.16时效性现行有效》等法律法规的规定,农村土地承包经营权流转是指以土地承包经营权物权属性为前提,在尊重土地所有权性质和农业用途不变的原则下,土地承包经营权人依法通过转让、转包、出租等方式将土地承包经营权或从土地承包经营权中分离出的占有、使用和收益等部分权能转移给他人的行为。农村土地承包经营权流转使得土地承包经营权人有权对土地承包经营权享有独立的选择权、决定权和处分权。

(二)农村土地承包经营权流转的特点

1、坚持以土地承包经营权的物权属性为前提。《物权法》明确赋予了土地承包经营权的用益物权属性,因此,农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为,无论流转方式如何,不发生农村土地所有权性质的变化。

2、农村土地承包经营权流转主体的特定性。《农村土地承包法》规定:“土地承包经营权流转的主体是承包方,承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”从这条规定来看,农村土地承包经营权流转的主体只能特定化为承包方。

3、农村土地承包经营权流转客体的特定性。根据《农村土地承包法法规标题中华人民共和国农村土地承包法(2009修正)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2009.08.27时效性现行有效》等法律规定,农村土地承包经营权流转的客体限于国家所有由农民集体使用的或者由农民集体所有的耕地、林地、草地和其他农业土地的承包经营权。

4、农村土地承包经营权流转形式的多样性。我国《农村土地承包法法规标题中华人民共和国农村土地承包法(2009修正)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2009.08.27时效性现行有效》对土地承包经营权的流转方式采取列举加概括的立法模式,除明确转包、互换、出租、转让、入股等方式,还为实践中创新流转方式留下空间。例如,现实中出现比较多的主要有两种方式:一是农户自发转包,多在农村内部亲友间进行;二是由集体帮助农户统一出租,租金收益再全部返还给农户。流转期限一般为3-5年,流转价格一般在700-1000元每亩。

5、流转的规模不断扩大。随着国家关于推动三农建设步伐的加快,农村土地流转速度越来越快,规模也越来越大。对比十年间全国以及各省的农业普查资料,农村土地转出率上升近十个百分点。

6、流转的地区发展不平衡。土地流转主要集中在城市化进程较快,二三产业发展较发达的省市。而在其他地区,尤其是中西部地区,农民对土地依赖程度仍然较高,绝大多数农户流转土地的需求不迫切。

二、推动农村土地承包经营权流转的意义

 在统筹城乡发展和发展现代农业的宏观背景下,加快推进农村土地承包经营权流转步伐,实现城乡间、农村内部的土地资源优化配置,对于促进现代农业发展、农民持续增收和推进城镇化进程都具有重要的意义。

1、有利于充分实现土地价值,促进农业结构的调整和农业规模化、标准化、产业化经营。农村土地有序流转是实现土地价值的有效途径之一。受让方能够实现将资金、技术与人力的有机结合,重新进行农地资源配置,促进农业规模化和区域化经营,有利于提高生产效率,提高土地利用率,实现资源的优化配置。如天长市永丰镇,土地流转带动了全镇农业结构的调整和农业农业产业化经营,目前该镇已发展了多个农业产业园,种植草莓、葡萄、西瓜、蓝莓等蔬果大鹏几百个。

2、有利于加快现代农业发展。规模化、标准化和专业化是现代农业发展的必由之路,这需要资本与土地、劳动力等生产要素的充分结合。通过土地流转,可以使逐渐集中于具有生产优势的经营者,按照现代农业发展的要求组织农业生产,按照绿色食品、有机食品的技术要求规范农产品的生产过程,增加土地投资强度大力发展设施农业,并根据市场的需求及时合理调整农业产业结构,促进现代农业发展。

3、实现了农村劳动力的转移,增加了农民收入。农户以转包、出租、互换、转让、入股等方式将土地流转给其他经营者,农户每年取得相当于或略高于自己耕种收益的租金收入。通过土地流转,许多外出农民放心进程务工或者从事其他产业,除获得务工收入之外,还可获得分红、工资等更多的货币收益,促进了农民持续稳定增收。

4、推动城乡统筹,加快劳动力转移和城镇化进程。随着农村土地承包经营权流转,实行适度规模经营,农业产业化的趋势逐步加强,越来越多的农民从土地的束缚中解放出来,并向其他产业转移。因此,推进农村土地承包经营权的规范流转,必将解放大量农村劳动力,而且现在进行农业规模化经营也出现了大量剩余劳动力,这部分劳动力纷纷进城打工,或者转移到二三产业从而转化为城市居民,在城镇谋得生存空间定居,从而有利于加快我国城镇化进程。

 

三、农村土地承包经营权流转中存在的问题及成因

(一)农村土地承包经营权流转中存在的问题

  1、相关法律规定不协调。我国土地立法采用“农用地、建设用地和未利用地”适用《土地管理法》和“依法用于农业的土地”适用《农村土地承包法法规标题中华人民共和国农村土地承包法(2009修正)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2009.08.27时效性现行有效》的分别立法模式。[4]在这一立法模式下,对农村土地承包关系的调整既适用《农村土地承包法》,又适用《土地管理法法规标题中华人民共和国土地管理法(2004修正)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2004.08.28时效性现行有效》,而两部法律的有些规定不一致,给法律的适用带来一定困难。如在农村承包地的收回方面,《土地管理法法规标题中华人民共和国土地管理法(2004修正)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2004.08.28时效性现行有效》第37条规定:“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地”;而《农村土地承包法法规标题中华人民共和国农村土地承包法(2009修正)制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2009.08.27时效性现行有效》第26条则规定:“承包期内,发包方不得收回承包地”,除非“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的”;在农村承包地的调整方面,《土地管理法》第14条仅对土地调整的条件和程序上作了一般规定,即“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”,而《农村土地承包法》第27条则规定不得调整承包地,除非出现“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。

 2、土地流转操作程序不规范。由于土地流转机制不完善,因无序流转引发的潜在隐患增加,主要表现为:一是自行流转多,报批备案少。户与户之间的土地流转,绝大多数没有通过发包方同意,没有到主管部门登记备案,给乡镇土地承包合同管理机构和村委会建立健全土地流转合同档案带来很大困难。二是流转协议的约定不规范,内容简单,甚至是口头协议,对双方权利义务及违约责任、承租土地地上物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的表述,容易引发纠纷。三是有的流转协议签订时间较长,由于当时流转费用与当前流转费差距过大,因出租方要求提高流转费引发纠纷。四是有些外来承租户在承包地上私搭乱建,给当地城镇管理以及环境卫生造成一定破坏,且对其生产的蔬菜等农产品未实行标准化生产,给地方政府监管食品安全带来难题;有些外来承包户种植农作物不符合当地农业产业规划,对地方的农业产业结构调整产生不利影响。五是乡(镇)、村在土地流转管理上错位。一些地方基层干部对乡村组织在土地流转中应发挥的作用不清楚,导致管理上的错位甚至缺位。有的越俎代庖直接充当土地流转的主体,违背农民意愿,随意改变土地承包经营权的关系;有的把土地流转作为增加村镇收入的途径,或者作为炫耀政绩的“形象工程”,损害了农民土地承包经营的合法权益;也有的一些乡(镇)、村不能积极主动承担起相应的管理职能,对土地流转基本不参与,放任自流。

  3、涉及流转土地的征用补偿标准不统一。随着城乡一体化建设的深入和城镇化建设需要,大量农村承包地被纳入到征收征用范围,因对承包地及农作物的补偿问题引发大量纠纷,尤其涉及对外来承租户的补偿。由于有些农地流转合同尚未到期,因工程建设需要,往往需要提前解除合同,而有些外来承租户要求补偿数额过高,且目前缺乏统一的补偿标准,造成各地方处理类似纠纷产生不同结果,引起了当事人的不满,即使纠纷进入诉讼程序,也因缺乏统一补偿标准,给法院处理带来很大的难度;即使有些流转协议到期,因迟迟与开发方达不成补偿协议,外来承包户也不愿腾退土地,即使开发方胜诉,因农作物受季节性、周期性等因素影响,也很难通过执行手段达到腾退承包地的目的。

4、农村集体经济组织成员资格难以认定。我国《农村土地承包法》和《物权法》等法律规定农民集体经济组织成员享有土地承包经营权,但未就成员资格的认定标准作出规定。由于法律的缺位,造成集体经济组织在开展分配土地征用补偿款、集体成员福利以及农村社保政策等工作中困难较大。如农户中成员分得承包地,后来去世,其成员资格自然终止,如其承包地被征用后,其原应享有的征用补偿款是否还应分配,并由其继承人继承?

   5、失地农民的社会保障政策未有效衔接。随着近几年城镇化建设的快速推进,农村土地流转的数量和规模逐年扩大,为切实解决失地农民的社会保障问题,各地相继推出了一系列社会保障措施,如加快集中统一拆迁安置步伐、“土地换保障”等做法,一定程度上解决了失地农民的后顾之忧,有力推进了土地流转工作的开展。但随着国家和地方对社会保险政策的调整,社保部门对社保缴纳的基数和享受的退休金进行了调整,造成先后失地农民领取退休金数额的差异,并且受国家对退休金增长政策的影响,使得两者的收入进一步拉大,引起了先失地农民的不满。如何平衡先后失地农民的利益诉求,也是目前工作实践中需要解决的难题。

  (二)形成农村土地流转纠纷的原因分析

   1、因城镇化等征用土地引发的矛盾突出。随着国家实施一系列多予少取和工业反哺农业、城市支持农村等重大政策以及地方城乡一体化建设的发展,因城镇化建设发展中所涉及的农民集中居住、基础设施建设等需要,大量农村集体土地被征用,由此涉及到承包地及农作物的补偿问题,由于有些土地已出租,村委会、农户和承租人往往因征地补偿问题产生纠纷,同时有些家庭成员内部也因土地补偿分配问题容易引发纠纷。在推进现代农业建设中,需要集中连片经营,以实现规模效益,而在土地流转过程中,由于本地农户已将承包地出租给外来承包户因农业产业结构调整和发展现代高标准农田需要,本地农户同意将土地流转至村集体,遂产生村集体与外来承包户因土地上附着物和青苗费等补偿问题难以达成一致,由此引发系列纠纷。

  2、因历史遗留问题产生的纠纷较为突出。一是确权未确地。由于1998年第二轮土地确权时采取的是“大稳定、小调整”和“动账不动田”的做法,有些村组干部工作方法简单化,致使土地承包证上承包面积不错,但具体的承包地块确搞不清,在征地补偿时,补偿人员难以确定,引发矛盾。二是内容记载有误。有些村组干部对政策理解存在误差,误将实种面积记载在农户的土地承包经营权证上,现少记面积的农户提出异议,要求重新发证。三是要求提高流转费。1998年第二轮土地确权时,由于当时土地收益低,负担沉重,部分土地被农户抛荒撂荒,村委会或者村民小组为缴纳农业税等费用,将有些承包土地流转,有的流转协议时间较长,由于流转费用差距加大,现在农户要求提高流转费用,而承租户不愿提高,因此产生纠纷。

  3、流转协议签订不规范。我国《农村土地承包法》等法律法规规定,土地承包经营权流转时,当事人双方应当签订书面合同,且除转让需经发包方同意外,采取转包、出租、互换或者其他方式流转的,应当报发包方备案。但在实践操作中,本地农户将承包土地流转到村集体基本上都签订了统一的土地流转协议,并办理了备案手续。存在问题最大的就是,农户在自行流转时很不规范,有些协议是在未办理授权手续的情况下,由双方各委派一个代表签订,且所签协议往往内容简单,权利义务约定不明确,也没有办理报批、备案手续,一旦发生矛盾纠纷,双方便各执一词,有些承包户以未经授权为由,主张流转协议无效,给法院调查取证、查明事实等工作带来很大难度。

4、相关的法律体系不健全。当前农村土地产权关系的权能较混乱,《农村土地承包法》等法律法规未对如何认定集体组织成员资格进行规定,而实践中能否被确定为集体组织成员,对其利益有直接的影响。在缺乏法律依据的情形下,各集体组织认识各异、做法各异,造成同种情况不同对待,由此产生矛盾纠纷。有关农村集体土地征用补偿法律规定的缺位,土地承包权的性质界定是以政策为主,土地权利的规定还没有完全上升到法律高度,导致处理相关纠纷时处于无法可依的状态。加之法律具有稳定性和滞后性的特点,政策灵活性的优势更加凸显,地方政府往往也结合当地农业实际,制定符合本地发展的农业政策,以解决各种新情况、新问题,有时有些政策会超前现有法律的规定,如一旦出现纠纷,就会造成法律与政策适用方面的冲突。

5、政策扶持较弱,风险保护机制缺乏。主要是缺少对农村土地流转的财政补贴、信贷支持和对规模经营主体、中介服务组织的扶持政策,以及与土地流转相关的土地整理、农业综合开发等项目的鼓励措施。农村社会保障体系有待完善,虽然已初步建立了农村社会保障体系,农村最低生活保障基本实现了应保尽保,但农民的养老、医疗、就业等社会保障水平还不够高,农民仍然把土地视为生产和生活的最后保障,对土地流转后的生活还有顾虑。

 

四、规范农村土地承包经营权流转的几点建议

(一)建立健全法律规范。有法可依是农村土地流转制度有效实施的基本保证。一是修订土地管理法与农村土地承包法等法律冲突的部分,保持法律的统一性和权威性。二是制定农村集体土地征收法律法规,为规范有序开展农村土地征收、安置补偿等工作提供法律依据。三是解决农村承包经营法等法律与国家政策规定间的冲突,在全面总结土地流转工作成功经验的基础上,及时修订完善农村土地承包经营权流转办法,科学指导土地流转工作。四是台统一的农村土地征用法律,及土地上附着物和青苗的具体补偿标准,为地方政府以及村委会开展土地补偿工作提供依据,同时也为法院解决涉案纠纷提供裁判参考。五是加大对推进城乡一体化建设中土地流转新方式、农村社会保障衔接等新情况的调研力度,提出针对性的对策建议,为当地党委政府及其有关部门制定决策提供参考。

  (二)加强农村土地承包经营权确权登记。为有效解决1998年二轮土地确权中形成的权证不符、确权未确地等历史遗留问题,进一步明晰农户的土地产权,促进土地承包经营权流转规范有序进行,要根据国家的相关政策要求,加紧开展对现有土地承包状况的调查摸底工作,对农户享有的承包地做好地形地貌等确权登记工作,并通过确权确股等形式,依法保障农民对承包土地的占有、使用和收益等权利,消除农民对30年承包期届满后的顾虑。同时,要加强对登记资料的信息化管理,并做好相关资料的归档工作,为顺利开展农村土地不动产登记打牢准备。

(三)加强管理与服务,为土地承包经营权流转提供保障。

1、加强土地流转规范管理。建立健全土地流转合同备案、登记和档案管理等制度,全面推行流转合同规范文本,指导流转合同签订,开展流转合同鉴证;加强对土地转出方

土地等级、坐落位置、面积、价格和土地转入方的资信情况、经营能力、项目可行性等的审核,建立土地流转经营主体准入机制。

2、加强土地流转用途监管。土地流转不能改变土地农业用途,要确保农地农用,重点是发展高效现代农业。要加强对工商企业参与的流转面积大、流转期限长的项目的监督,防止改变土地用途,特别要防止通过土地流转变相解决建设用地紧张问题。

3、及时查处土地流转中的违法违规行为,重点是纠正和查处违背农民意愿强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题。

4、妥善处理土地流转纠纷。认真贯彻落实土地承包纠纷仲裁法,加强市和区县土地承包经营纠纷仲裁机构建设,综合运用协商、调节、信访、仲裁、司法等手段及时解决土地流转的矛盾纠纷,保障流转顺畅。

5、为农户提供信息服务、中介协调服务和咨询指导服务,使流转合同依法、有效、科学,形成政府培育市场,市场引导流转,流转促进发展,发展保护农民权益的土地流转制度。

6、明确政府的行政权力。各级政府在土地流转中既不能搞强行推动,也不能放任自流,要坚持因势利导,充分发挥市场机制的基础作用,努力做到引导而不干预,服务而不包办,放活而不放任,充分体现流转的主体是农户而不是干部,流转的机制是市场而不是政府。

7、创新土地流转的有效模式。探索土地股份合作作经营,鼓励农民把依法取得的土地经营权,以入股形式组建土地股份合作社,实行股份合作经营或统一对外租赁经营;探索建立新型农业规模经营主体,积极发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等规模经营主体,通过联合与合作,形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系,形成现代规模农场、家庭农场、农业庄园等新型规模经营主体,实现现代农业集约经营和规模经营;探索工商资本参与土地流转的形式,鼓励工商资本参与高效农业、现代农业、设施农业和植树造林等项目建设,充分利用工商企业资金、技术、管理等优势,建立农产品基地,开展现代农业集约经营,逐步实现统一经营,等等。

(四)完善配套措施,为促进土地承包经营权流转创造条件。一是建立完善的社会保障体系,要建立个人出资、财政补助的农村社会养老保障制度,对务工的农民,可实行务工农民、务工单位和财政三方相结合,共同筹措养老保险资金,消除农民流转土地的后顾之忧;制定转移就业的政策措施,落实进城落户农民的市民待遇;积极发展农业灾害保险事业,形成涵盖整个农村的灾害补偿体系,提高经营者抗御风险的能力,最大限度地减少农业经营者因自然灾害造成的损失,保障农户具有再生产和再经营的能力。二是制定相应的扶持政策,要建立土地流转专项引导资金,重点引导和扶持土地流转管理和服务平台建设及土地承包纠纷仲裁机构建设,推进土地流转的规范化、制度化、市场化建设;在财政、信贷、项目等方面制定扶持政策;在符合土地利用总体规划、不破坏土地耕作层的前提下,对各类规模经营主体长期大面积参与现代农业规模经营的,可按一定的比例给予临时建设用地的优惠。三是建立健全农业生产和销售的服务机构,帮助土地经营者增产增收。如通过引进农业技术人才和对现有技术人员的定期业务培训,提高基层农业技术人员的素质;再如建立专门的农业生产信息网,整理发布相关信息,让农民对种植作物的品种、市场供求状况等信息有全面的了解,以便从宏观上安排自己的生产经营。

 

(五)健全农村土地多元化纠纷解决机制

  注重加强基层调解组织建设,充分发挥乡村等基层组织处理纠纷的积极作用,加强对基层组织调解人员的培训,提高其调处纠纷的能力,及时将矛盾化解在基层。加强与农业主管部门、各地方政府以及各村集体经济组织的沟通协调,建立健全联席会议制度,就农村土地流转中的难题进行讨论,促进基层组织调解与行政调解、诉讼的对接,形成解决纠纷的合力。进一步强化农村土地承包纠纷仲裁工作,尽快建立仲裁机构,培养仲裁队伍,积极探索建立符合农村土地承包特点、便民高效的仲裁程序、仲裁方法和仲裁机制,不断推进仲裁工作的规范化、制度化建设。